Vers la « privatisation » du projet urbain ? ou les nouvelles relations aménageurs-promoteurs

En septembre 2013, l’Institut de la Construction et de l’Habitation (ICH) avait organisé son colloque annuel sur le thème : « Renouveler notre approche du projet en milieu urbain », et nous avait demandé d’intervenir sur le thème de « la privatisation du projet urbain » (voir aussi ici).

La revue Actes Pratiques et Ingénierie de l’immobilier publie dans son dernier numéro les actes de ce colloque. Voici quelques extraits de notre papier, qui s’appuie notamment sur l’analyse des opérations suivantes : Bassins-à-Flots et Berges du Lac (Ginko) à Bordeaux, Le Plessis-Botanique à La Riche, les Docks Saint-Ouen à Saint-Ouen, Ivry-Confluence à Ivry-sur-Seine, Clichy-Batignolles à Paris, Les Ardoines à Vitry-sur-Seine, Universeine à Saint-Denis, le Trapèze à Boulogne-Billancourt. L’idée forte de cet article est que, ce à quoi on assiste, ce n’est pas tant à un remplacement de l’acteur public par l’acteur privé, qu’à l’émergence de relations plus partenariales entre aménageurs et promoteurs.

Extraits :

« Ces deux exemples illustrent bien le caractère mixte de ces opérations communément appelées « ZAC privées » : l’aménageur est privé, mais l’opération se fait dans le cadre d’une ZAC, donc avec une initiative forcément publique émanant d’une collectivité locale, et l’aménagement se fait dans le cadre d’une concession publique, liant l’opérateur à la collectivité, théoriquement aux risques et périls du concessionnaire. Deux autres éléments d’imbrication public-privé complexifient la lecture : en amont, le plan local d’urbanisme (PLU) est d’élaboration publique, et en aval, le permis de construire doit obtenir une autorisation émanant de la collectivité publique. Par ailleurs, dans le cas de Ginko, l’ensemble des charges foncières (hormis une partie de celles réservées à des logements sociaux) sont cédées à Bouygues Immobilier, qui est donc le seul promoteur privé sur la ZAC. Sur La Riche, Icade sera un des principaux promoteurs intervenant sur la ZAC. Il est en effet significatif que les opérateurs privés intervenant comme aménageurs sur des grands projets urbains sont des départements ou des filiales de promoteurs ou de groupes de construction. Ces deux opérations se distinguent en revanche très nettement en ce qui concerne les modalités d’acquisition foncière ».

(…)

« La mise en œuvre de ces partenariats se fait de manière ad hoc selon les caractéristiques de l’opération et les objectifs recherchés. L’idée clef est que, dans un schéma classique, on a trois phases bien distinctes. Dans une première étape, l’aménageur définit, à l’échelle de l’opération, l’ambition de l’opération, le découpage en lots, la constructibilité globale, les prescriptions urbaines, architecturales et environnementales, et le programme des équipements publics (PEP). Dans une seconde étape, à l’échelle du lot (dont les limites ont été définies à l’étape précédente), il définit : la constructibilité du lot, les prescriptions urbaines, architecturales et environnementales à l’échelle du lot (ces deux éléments se retrouvent dans le Cahier des charges de cession de terrain (CCCT)) et le montant de la charge foncière. Il peut alors signer une promesse de vente avec le promoteur, qui va définir le programme du bâtiment, concevoir le bâtiment, et, éventuellement s’il s’agit d’un macro-lot, définir le plan masse de l’îlot. Dans les nouveaux dispositifs partenariaux, on retrouve les mêmes éléments, mais ils n’interviennent pas forcément dans le même ordre. (…) La grille de lecture que nous proposons vise à décortiquer le processus précis, et en particulier le déroulé chronologique des différentes étapes. Par exemple, la figure 4 décrit une opération comme celle d’Ivry-Confluence : les promoteurs s’engagent dans un protocole sur un montant de charge foncière et un programme de constructibilité. C’est seulement dans un second temps que les limites précises du lot et les prescriptions applicables seront définies.”

(…)

« La question est par exemple souvent posée de savoir dans quelle mesure l’intervention plus forte des acteurs privés dans l’aménagement peut avoir un impact sur les formes urbaines produites. Mais la réponse est rarement binaire. Par exemple, la résidentialisation constatée sur Ginko est-elle liée au fait que Bouygues est aménageur ? au fait que Bouygues est promoteur ? à une demande de la CUB concédante ? à une demande des habitants ? à un choix de l’urbaniste qui, pragmatique, préfère au moins que toutes les grilles soient homogènes ? Surtout, la question de la qualité urbaine est encore trop souvent abordée par le seul prisme de cette opposition public / privé. Par exemple, récemment, l’architecte Francis Soler faisait le constat que les entreprises de construction imposent « aux architectes des paramètres et des modes constructifs qui prévalent sur la créativité et standardisent les projets », et en concluait que « sauf à mettre l’Etat en demeure de réduire le monopole des entreprises, on risque de voir l’architecture évoluer vers des produits standard ». Mais il faut admettre que le privé n’est pas uniforme, pas plus que le public, et il convient de faire le distinguo entre les différents acteurs publics (la collectivité locale, l’aménageur) et les différents acteurs privés (le promoteur, le constructeur,…). Il faut surtout décortiquer la manière dont ces acteurs se positionnent sur la chaîne de l’immobilier et contrôlent les valeurs urbaines et financières qui sont créées. »

(…)

« Notre point de départ était l’observation précise des nouvelles stratégies relationnelles entre acteurs. Prises une à une, ces nouvelles manières de faire pourraient n’être lues que comme une simple évolution par rapport à la chaîne classique de l’immobilier. Mais si, au lieu de zoomer, on les prend dans leur ensemble, l’image qu’elles dessinent est saisissante : la chaîne de valeur classique de l’immobilier se désintègre et se recompose selon des configurations multiples et inédites. Cette « désintégration de la chaîne de valeur de l’immobilier » signifie que les activités créatrices de valeur sont recomposées à l’intérieur de chaque entreprise et entre les entreprises du secteur. Avant, on était dans un système où une même entreprise assurait toutes les étapes d’une chaîne de valeur (par exemple, l’aménageur assurait toutes les étapes de l’aménagement – maîtrise foncière, conception projet urbain, réalisation des espaces publics, commercialisation des charges foncières – et ensuite le promoteur assurait toutes les étapes de la promotion –définition du programme et du projet immobilier, conception du projet immobilier, réalisation –). Maintenant, comme pour de très nombreux secteurs , on passe désormais à un nouveau système dans lequel cette chaîne intégrée se dissout progressivement, faisant apparaître de nombreux spécialistes d’une des étapes de la chaîne de valeur ajoutée. Tout l’enjeu pour les entreprises est alors de penser leur stratégie de manière à s’adapter à ce modèle déconstruit ».

Sur la reconfiguration de la chaîne de l’immobilier, voir aussi notre précédent billet, ici).

A lire également dans ce même dossier :
– la présentation du dossier, par Jean-François Dalbin
– l’introduction de Xavier Prigent
– « La contractualisation de la règle d’urbanisme », de Stéphanie Laporte-Leconte
– « La contribution de la fiscalité de l’urbanisme au renouvellement de l’approche du projet en milieu urbain », de Jean-François Rouhaud
– « L’adaptation des règles d’urbanisme au projet urbain », de David Gillig