“Les mutations de la ville sous contrainte financière”

Le thème de la financiarisation de la ville s’impose dans la recherche académique depuis une dizaine d’années en France, avec notamment les travaux, particulièrement éclairants, de Dominique Lorrain (Par exemple : “L’industrie de la finance et la ville”). Il faudra désormais compter également avec le dernier numéro de la revue “Espaces et sociétés” (numéro 2018/3) : ici.

Extrait de l’éditorial (c’est nous qui soulignons) :

“Les sept articles composant ce numéro (…) abordent les conséquences de la diffusion progressive de nouveaux modes de financement qui, issus de la gestion privée, viennent progressivement influencer toutes les sphères de la construction. Si la financiarisation de la ville peut prendre plusieurs formes selon les filières ou les pays, sur le fond il s’agit bien d’un phénomène global qui touche l’ensemble des États, comme viennent le rappeler les exemples italiens ou nord-américains. Un peu partout sur la planète on observe le déploiement de mécanismes qui permettent de rendre liquides – c’est-à‑dire facilement évaluables et échangeables – des biens immobiliers par essence « illiquides ». La propriété immobilière devient un produit financier. Dès lors, elle devient davantage sujette au phénomène de concentration et de mouvement rapide selon les principes de la gestion active (asset management) propres à la gestion des capitaux et favorise des comportements bien éloignés des pratiques de « bon père de famille » qui ont prévalu durant des décennies. La place toujours plus grande des calculs financiers dans la production de la ville vient modifier jusqu’aux pratiques des acteurs publics qui ont commencé à leur tour à aborder leurs choix stratégiques à partir de ce point de vue.

Une lecture croisée des articles de ce numéro permet d’esquisser plusieurs pistes de réflexion.

Premièrement, les auteurs nous rappellent que le phénomène est en définitive extrêmement récent. Si l’investissement dans la pierre est ancien, il a connu à la fin de la décennie 1990 une accélération sans précédent liée à la transformation du capitalisme moderne. Celle-ci est notamment due à l’arrivée de fonds spéculatifs américains gérant le développement de l’épargne des ménages à travers les fonds de pension, à la libéralisation de la circulation des capitaux en fin de xx^e siècle ou encore dans certains pays comme la France à la multiplication des initiatives fiscales pour relancer les filières du bâtiment. La crise des subprimes date des années 1990 dans un contexte de déréglementation, d’innovation dans les produits financiers offerts et de volonté du gouvernement fédéral américain de favoriser l’accès à la propriété des populations modestes. Face à l’ampleur et à la vitesse des changements observables, c’est tout un champ de recherche qui s’ouvre auquel Espaces et Sociétés se devait de participer.

Les forces du marché ne peuvent pas tout et sont aussi orientées par des choix politiques explicites. Force est de souligner des convergences dans des textes adossés à des contextes très différents. Sonia Guelton, à partir des politiques publiques sur le foncier dans le contexte français, et François Cusin et Hugo Lefebvre, dans le cas des subprimes américaines, démontrent comment des choix politiques, visant à favoriser l’accès au logement de tous grâce à des financements privés, ont contribué à déstabiliser les marchés. La financiarisation de la ville résulte aussi de choix politiques explicites de la part des États.

Deuxièmement, au-delà de la présentation des mutations observables des circuits de financement, les articles du présent numéro viennent nous rappeler l’interrelation forte des mécanismes de financement avec les produits de la construction. Qu’elles soient publiques ou privées, traditionnelles ou financiarisées, qu’elles s’adressent à de l’immobilier d’entreprises ou du logement, les formes de collecte de l’épargne ont un effet direct sur le produit final. C’est là une des originalités des textes ici réunis de déconstruire la forme urbaine à partir de ses modes de financement. Néanmoins, ce numéro ne fait pas le procès de l’époque. Au fil des pages, des analyses et des études de cas, c’est un jugement balancé qui émerge. Les effets de la financiarisation peuvent tout aussi bien être positifs, lorsqu’ils permettent aux États ou aux collectivités territoriales de trouver d’importants investisseurs partenaires de leurs grands projets d’aménagement et de renouvellement urbain en favorisant un afflux de liquidités, qu’absolument contestables lors de l’expulsion de leurs logements de millions de foyers en 2006 aux États-Unis lors de l’éclatement de la bulle immobilière. Bien entendu, entre ces deux logiques les auteurs du présent numéro relèvent des situations intermédiaires plus contrastées. Certains auteurs rappellent que le secteur de l’aménagement a été durement touché par la crise financière de 2008 et que la financiarisation accrue, observable depuis lors, a aussi permis la relance des constructions d’abord timidement, puis plus fortement à partir de 2016. La recherche d’investisseurs est également au centre des stratégies des pouvoirs publics, dont les collectivités territoriales, qui ont besoin de partenaires pour mener à bien leurs opérations d’aménagement. L’irruption de nouvelles sources de financement de la ville a été un élément moteur de l’urbanisation en apportant des ressources et en stimulant les initiatives. À l’inverse, dans ses pires extrémités, la crise des subprimes américaines a révélé au grand jour les contradictions du capitalisme urbain financiarisé aboutissant à la dépossession de leur bien de millions de propriétaires occupants. Dans ce cas l’accès trop facile à des produits financiers complexes, issus des nouvelles pratiques des banques, a entraîné une bulle spéculative qui, en éclatant, a ruiné des millions de ménages. Il paraît alors difficile de tirer des conclusions définitives.

Troisièmement, la financiarisation de l’immobilier est un phénomène qui n’est nullement uniforme. Les articles montrent parfaitement le chevauchement des logiques qui financent la ville aujourd’hui sans qu’il soit toujours facile de les quantifier précisément. Les textes du présent numéro présentent des approches diversifiées des mécanismes de financement de la ville. À la multiplicité des circuits de financements – et de collecte de l’épargne – répond la multiplicité des acteurs et de leurs logiques, publiques ou privées, individuelles ou collectives. Si la financiarisation de la ville a progressivement investi tout un pan de la production urbaine, il subsiste également des formes traditionnelles d’investissement qui résistent. Par ailleurs, si la financiarisation est un mouvement de fond, les circuits de collecte de l’épargne et les logiques des différents investisseurs ne sont pas univoques. Antoine Guironnet et Ludovic Halbert démontrent que si l’immobilier de bureau, notamment dans les grandes métropoles jugées attractives, entre très souvent dans ce cadre de l’immobilier financiarisé, c’est en revanche beaucoup moins le cas des logements, jugés moins attractifs. Il s’agit alors de spécifier, dans les opérations en cours, ce qui relève de cette nouvelle économie financiarisée (les grandes opérations d’immobiliers d’entreprises, certaines opérations de logements intermédiaires de grande ampleur) et ce qui relève d’une logique patrimoniale plus classique (accès au logement individuel pour les ménages, production privée défiscalisée…), ou encore de politiques publiques traditionnelles comme la production de logements sociaux, notamment en France. Dans ce dernier cas, l’analyse des circuits de financement du logement social à partir d’une partie de l’épargne des ménages laisse entrevoir qu’il subsiste une forme fortement institutionnalisée d’une source de financement du logement. Drainant cette épargne, la Caisse des dépôts et consignations (cdc) a pu venir très fortement en appui des politiques gouvernementales en faveur du logement social en France. Dans cet exemple développé par Raphaël Frétigny, la finance publique reste au cœur des politiques de production.

À l’inverse, la financiarisation ne concerne pas seulement les différents types de construction, mais également le foncier. Sonia Guelton montre comment les politiques publiques, tant locales que nationales, ont également contribué à faire du foncier un actif financier comme les autres, du point de vue des investisseurs institutionnels comme des ménages.

En définitive, ce numéro se veut en nuances, la financiarisation de la ville obéit à plusieurs logiques et plusieurs circuits et ne saurait être perçue de manière univoque. Il montre bien les tendances et les interrogations à la suite de ce mouvement de fond, mais aussi les formes de maintien de modes de production traditionnelle voire de résistance dans le cas de Louvain-la-Neuve. Ce dernier exemple prend volontairement le contre-pied des autres articles. Il analyse une expérience alternative de production de cent quarante habitations sur la base de l’autoconstruction et de l’autogestion à immédiate proximité de Louvain-la-Neuve. Au travers de cet exemple Philippe De Clerck démontre qu’un autre modèle de production de la ville est possible. Pour autant, même dans ce quartier expérimental, les règles du vivre ensemble autodéfinies se retrouvent malmenées lors des changements d’occupants. Aujourd’hui prisé tant du fait de son modèle alternatif que de sa situation remarquable, le quartier doit faire face à un risque de gentrification. De fait, il n’échappe pas totalement à une certaine forme de spéculation lors des cessions. Pour tenter de la réguler, la communauté des habitants a construit un mécanisme visant à calculer la valeur des biens à partir de leur valeur d’usage, les occupants achetant finalement un droit d’utiliser le logement pour un temps, avec obligation de l’entretenir pour le céder un jour dans des conditions similaires.

Quatrièmement, l’ensemble des acteurs voit aujourd’hui leurs pratiques bouleversées. Certes, les articles mettent en avant le rôle accru des acteurs privés issus de la finance dans la fabrication de la ville : gestionnaires d’actifs, conseillers immobiliers, investisseurs… Tous pèsent d’un poids croissant dans la production de logements et contribuent à dessiner la ville de demain. C’est aussi le cas des acteurs traditionnels comme les promoteurs immobiliers. En prise directe avec ces nouveaux clients, ils contribuent à modifier localement le marché de la construction. Alors que l’argent public se raréfie, leurs attentes pèsent dans les choix d’aménagement de l’État ou des collectivités décentralisées.

De ce point de vue les auteurs pointent des comportements grégaires pour ces nouveaux acteurs lorsqu’ils imposent leurs représentations et leur recherche de rentabilité à l’ensemble des acteurs de la ville, depuis les habitants jusqu’aux pouvoirs publics. Mais la financiarisation touche aussi la puissance publique. Les aménageurs publics et les collectivités elles-mêmes se placent au plus près des attentes de ces nouveaux investisseurs afin de les attirer dans un contexte fortement concurrentiel entre les territoires. La France ou les États-Unis ne sont pas les seuls pays concernés. Félix Adisson, dans le cas de l’Italie, montre également cette diffusion des méthodes de calcul de la valeur des marchés financiers dans le monde de l’action publique, venant ainsi influer sur le contenu des projets d’aménagement et les processus de choix dans les politiques publiques. On aurait tort pourtant de résumer le projet urbain à un calcul fondé sur sa seule rentabilité financière à moyen terme. S’agissant de projets complexes, le cas italien met aussi en avant la bonne santé des formes d’arrangements négociées permettant aux acteurs publics comme aux acteurs privés de faire valoir leur position dans des solutions de compromis.

Cinquièmement, enfin, la financiarisation a bien une influence directe sur la vie des habitants comme des territoires. Ses effets sont bien visibles au fil des articles présentés. Sélectivité territoriale accrue au risque d’une dualisation spatiale, standardisation des produits offerts compte tenu de la minimalisation du risque, production d’appartements de deux et trois pièces, principalement dans des résidences fermées, choix des publics et des types d’usages, formes urbaines… Pour certains auteurs, la financiarisation renforce la métropolisation des territoires par la recherche de lieux emblématiques, bien desservis, accompagnés de politiques d’investissements publics… sur lesquels se concentrent les opérations privées en vue d’assurer une masse critique susceptible de rassurer les investisseurs. La financiarisation de la construction n’est donc pas seulement un problème économique et social, elle interroge également les modèles de développement de certains territoires. C’est ce que démontrent les auteurs dans le cas des États-Unis, par-delà ses conséquences humaines la crise des subprimes a aussi été la crise d’un modèle d’urbanisation des périphéries de bien des villes américaines.”

A lire également :

o un article de Bruno Marot sur le blog de l’AFD : “La financiarisation des villes : un nouvel enjeu pour les acteurs de la coopération et du développement”

o une tentative de synthèse du sujet que nous avions publiée à la demande de la revue Collages : “la ville des promesses tient-elle les siennes ?” : ici.